中国、全球治理与中美合作
2017-07-17 09:48:30
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作者:黄延中 美国对外关系委员会高级研究员

来源:美聚焦

       

特朗普总统决定放弃美国在减排问题上的领导地位,导致各国呼吁中国在全球气候治理上发挥更大领导作用。仿佛是对国际要求的回应,中国不仅重申对巴黎协定的承诺,而且开始填补美国留下的真空。李克强总理前脚访问欧洲,强调加强与欧洲协调气候变化政策,习近平主席后脚就接见了加利福尼亚州州长杰瑞·布朗。布朗承认中国是解决气候变化问题的全球领导者。

中国的全球治理之路相当漫长。上世纪90年代以前,中国对全球治理的参与极为有限。事实上,直到上世纪70年代,中国的外交政策仍蔑视国际准则,并试图按自己的革命形象诠释新的世界观。中国“愤怒的与世隔绝”不仅使国内、国际事务界限分明,也减少了中国在核不扩散等重要治理问题上回应国际要求与压力的必要性。

21世纪,中国显然加大了应对全球性挑战的参与力度,其中包括气候变化、全球卫生、反恐、打击海盗行动以及核不扩散。今天,北京非但不认为让它分担更多国际责任的要求是阻挠中国发展的阴谋,而且公开接受“大国担当”理念,并渴望成为全球治理的领导者(即使不是唯一领导者)。

是什么导致这一根本性变化?

在近期一篇文章中,我强调了结构因素对激励中国承担更多国际责任的重要性。中国在全球化背景下的崛起使它对外源性冲击和影响越来越敏感。例如,2014-15年西非爆发埃博拉疫情,虽然该病毒进入中国且大规模爆发的可能性不大,但中国与非洲重要的经济政治关系促使它支持对疫情采取更快、更果断的处理手段。有意思的是,乔治敦大学的哈里·费尔赫芬也同样观察到,中国在非洲与日俱增的物质利益迫使它在实践中放弃了传统的不干涉原则。随着中国的影响力遍及世界各地,它在全球治理领域按自身规则行事的意愿也在上升。正如纳德吉·罗兰日前在一份报告中指出的,中国的“一带一路”倡议代表了全球治理的另一种愿景,其动力是“缓解恐怖威胁,确保能源供应安全,增加地区影响力,对抗美国在亚洲的存在”。

但力量平衡的转移并非促使中国参与全球治理的唯一原因,战略形势也起了很大作用。显然,中国加入联合国机构和其他国际机构,是因为尼克松和毛泽东上世纪70年代放弃了危险了懦夫游戏。冷战结束和中国融入世界经济所形成的背景引发了对中国在国际体系中“身份认同”的认真反思。90年代,中国在与外部世界的互动中产生了新的责任感与承诺,这种新的身份认同还伴随着对安全意义与国际合作的新思考。旨在“超越单方面安全范畴,以互利合作寻求共同安全”的新安全观,包括了从国际恐怖主义到传染性疾病等全球治理合作中的非传统、非军事议题。与此同时,为寻找有效途径减少人们对中国实力迅速崛起的担心,中国的外交政策日益转向多边主义。

中国对世界各国、对全球进程和机构的日益开放,促使它接受国际公认的准则、惯例与标准。中国的《国际卫生条例》谈判就体现了这一学习经历。有人见到,当时的世界卫生组织总干事陈冯富珍曾几次把中国谈判代表拉到一旁,告诉他“你不能这么做”。但社会化不仅仅在于模仿和劝说,它的实现有时也要通过施压、强迫、制裁和点名羞辱。在2002-03年非典疫情初期,中国政府隐瞒不报,不与世卫组织共享信息,甚至禁止该组织专家前往非典疫情的中心地带广东省。2003年4月2日,世卫组织发表了其55年历史上首个旅游警告,提醒人们不要前往广东。两个星期后,世卫组织前所未有地采取行动,谴责中国政府在全国非典感染的真实程度上误导国际社会。当中国领导人意识到他们的危机管理策略只会有损国家的国际声誉时,他们开始默许世卫组织对全球卫生治理的领导,并在行动中更加积极负责。

通过教育中国决策者,让他们知道垄断疾病信息或独自处理国际关注的公共卫生突发事件是徒劳的,非典事件突显了危机推动中国参与全球治理的重要性。危机之所以重要,是因为它迅速提供了大量学习机会,让决策者更新他们的全球化思维。危机在全球治理中发挥作用的例子比比皆是。朝鲜2003年退出核不扩散条约,导致了中国主办的六方会谈机制的出现。2008年的全球性金融危机是中国与国际体系关系的转折点:中国不是被动接受现有国际金融机构的规则,而是参与结构调整过程,并帮助推动了利用紧急贷款实施反周期政策的范式转变。同样,2013年的PM2.5危机带来了新的环境意识,使北京对国际环境治理的立场软化,为巴黎协定扫清了道路。

呼吁建立更紧密伙伴关系

虽然力量平衡的转移、战略形势的改变、社会化和危机等因素推动了中国对全球治理的参与,但这并没有导致中美两国的全球治理合作取得同样进展。无可否认,两国有理由共同合作应对全球性问题,并为此取得了一定进展。然而同样不可否认的是,两国在贸易、网络安全、食品安全、全球卫生等诸多问题上仍未建立起有益的伙伴关系,或者进展十分有限。经过数十年交往,两国对世界应如何运作以及怎样使其运作仍持截然不同的观点。虽然中国表明了更新国际秩序的愿望,但它仍在依靠战后联合国体制,并强调遵守国家主权和不干涉内政的威斯特伐利亚原则。

从两国对外援助政策中可以看出这种差异。与美国不同,中国的对外援助不附加政治条件。结果是,它的计划安排与美国强调治理、问责和人权的计划安排发生了直接竞争。中国还一直认同以国家为中心的发展方式,这种方式不利于民间社会组织参与实施外援项目。而且,在对外援助报道上,中国的分类和命名往往不遵循国际标准,从而让人很难衡量其援助计划的范围和性质。

在全球治理方式差异的背后,是利益、价值观和能力的错配。国际力量平衡的转移,加上国内社会政治结构长期以来的差距,加剧了两国对彼此的不信任,为合作带来了更高的交易成本。能力差距也阻碍着两国间的有效合作。虽然中国是对外净捐助国,但还远没有达到美国的捐助水平。例如,它没有外援法,没有类似美国国际开发署那样的专职发展援助机构来协调发展援助。

在阻碍中美全球治理合作的其他因素中,现有的全球治理制度让人难以忽视。第二次世界大战结束前后建立起来的现行治理制度已经无法适应21世纪新的力量现状,美国和其他西方大国也许有兴趣讨论分摊责任,但它们并不打算与新兴大国分享权力。实际上,正是华盛顿掌握这些机构的投票权,才促使中国另起炉灶,为布雷顿森林规则的替代性制度选择投资。同时,许多重要的全球机构仍由成员国主导,它们把主权视为国家行为合理化的基本原则之一,尽管经济全球化和跨国的规范准则已经改变了国家权力的范畴。

这种治理上的差距限制了合作的范围和有效性。例如埃博拉疫情爆发期间,联合国和中国都为全球抗击埃博拉投入大量资源,包括动员军队和开发抗埃博拉药物。但并没有证据显示中国人民解放军在西非的医疗队在疾病诊断、治疗和控制上与美国同行进行过密切合作。在开发抗埃博拉药物上,全球治理合作的潜力未能得到发挥也是显而易见的。当美国Mapp生物公司开发的最可靠治疗药物ZMapp在2014年秋天很快断供的时候,中国科学家却用不同技术在3个月时间里生产出100剂生物仿制药(MIL-77)。然而,由于中国公司在开发MIL-77过程中利用了ZMapp的专利信息,一些美国官员提出了侵犯专利权这一问题。2015年,中国公司签署一份协议,根据协议Mapp生物公司获得在除中国以外的全球市场推销MIL-77的权利。不过,美国公司对继续开发中国的生物仿制药并不热衷,结果是,今天唯一能够获得的ZMapp类产品仍然是最初从烟草细胞提取的ZMapp (无法进行大规模生产),它在一场埃博拉疫情中只能提供100份治疗剂量。

中美两国能做什么?

为推动中美合作,两国都应有明确、稳定、连贯的全球治理战略。一个阐明各自国家利益和不同政府部门职能的战略会尽量减少误会误解,降低合作的交易成本,使应对全球挑战的承诺制度化。在美国,这一战略应建立在两党共识基础上,不受政府更迭引起的震荡的影响。对中国来说,这意味着要建立类似美国国际开发署的机构,汇集数据,协调对外援助,并与美国对等机构展开对话。

这种战略应该反映21世纪的权力与政治现状。虽然有必要要求中国加大参与力度,但美国也应当更灵活、更直接地接纳中国在全球治理上的权利与合理要求。面对从联合国体系向全球治理的转变,中国应当考虑减少对近70年前成立的国际正规机构的关注,转而关注双边和多边层面上(如G2、G20)的创新机制。另外,应当给予非政府机构和私人领域的非国家参与者更多关注和更多治理空间,而不是单纯依靠那些只能由成员国左右的国际组织。

在实践层面,两国应考虑建立全球治理合作中心,以便交换信息、试验全球治理新理念、熟悉彼此的运作规范、教授有效合作所必需的知识技能。与现有双边对话机制不同的是,新中心将以实际参与者为目标,让他们适应全球治理的重要领域(如在应对公共卫生突发事件中开展两军合作)。最终,两国可以建立一个联合指挥中心,协调双方的全球治理行动。

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