从贝卢斯科尼到特朗普:欧美民粹主义与对外政策
2017-10-09 09:39:45
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作者简介:
钟准,意大利国际社会科学自由大学(LUISS)政治学博士,重庆大学人文社会科学高等研究院讲师
来源: 政治学人

2016年英国公投脱离欧盟,特朗普当选美国总统,意大利宪政改革公投失败等重大事件,呈现出西方政治向右转和民粹主义化的趋势。2017年不仅是特朗普执掌美国的第一年,也是德、法、英、意、荷等欧洲国家的大选年。随着法国国民阵线、意大利五星运动、英国独立党、德国另类选择党、荷兰自由党等右翼民粹主义政党势力增长,未来西方国家还可能会出现“特朗普”式的领导人。在这些政党的崛起过程中,领导人个人因素往往发挥着主导作用。这一类领导人的崛起意味着什么,他们在对外政策上有何特点,会给世界政治带来怎样的风险,都引起了国内外舆论和学界的广泛关注。

实际上,特朗普既非特例,也非首例。贝卢斯科尼1994年当选意大利总理曾被认为是民粹主义甚至“新法西斯主义”对民主的侵蚀,引起当时西方社会的震动。[①]在美国和西方世界,特朗普被广泛地用来与意大利前总理贝卢斯科尼作比较。在特朗普竞选期间,《华盛顿邮报》、《纽约时报》、《卫报》等主流媒体都将其比作美国的贝卢斯科尼。[②]当时媒体的主要目的是影响选民,警告他们不要再选择一个极具争议的国家领导人。而在其当选美国总统后,《经济学人》前主编比尔·艾默特结合贝卢斯科尼的经历对特朗普的总统生涯做了几点预判:特朗普的政治手腕不应被低估,他会利用媒体使自己长期成为美国政治的焦点,既能抹黑对手又会将自己塑造为受害者。特朗普在执政期间会强调忠诚,任人唯亲,并与普京等政治强人保持亲密关系。[③]两者的相似性并非偶然,可能反映的是一定的规律和趋势。

因此本文对两人的比较研究,将有助于对民粹主义—商业大亨(Populist-Tycoon)这一类特殊的领导人的崛起原因和对外政策倾向进行归纳。鉴于两者在个人层面上的可比性,重新审视贝卢斯科尼时代的意大利外交,能为理解特朗普时代的美国对外政策提供一定启示。与对单个领导人政治心理的研究相比,[④]本文将两国国内政治因素纳入分析框架,更具有比较政治的意义。本文分为三个部分,首先介绍民粹主义领导人崛起的背景,即全球化引发的国家治理危机和随之而来的大众逆反。其次,分析贝卢斯科尼和特朗普相似的个人特质,将其作为外交政策分析个人层次上的关键变量。第三部分将归纳两人在对外政策上的共同特点,并指出国内政治对民粹主义领导人的制约作用。

一. 全球化与民粹主义的兴起

90年代以来民粹主义的兴起与全球化、区域一体化的不断深化息息相关。新自由主义要求的边界开放,商品、资本和人员的自由流动,与仍然建立在民族国家基础上的社会福利体系之间存在冲突。一方面,无论在发展中国家还是发达国家,全球资本主义秩序下都存在着被边缘化者,往往是那些易受国际经济波动冲击的群体,如蓝领工人。另一方面,国家自主性日益受到国际组织和超国家机构的制约,难以通过传统的福利和经济保护政策照顾个人财富和社会保障受到威胁的中下层民众。例如,《欧盟稳定与增长公约》为了确保欧元稳定防止通货膨胀,规定了成员国财政赤字和公共债务的上限。这导致国家的功能出现一定紊乱,难以同时满足对外经济开放和对内重新分配。[⑤]这类似于卡尔·波兰尼所说的“脱嵌”(disembeddness),即扩张的市场经济试图脱离社会与国家的控制。由此造成难以弥合的贫富分化、社会分裂,必然会触发相反方向的社会抵制和国家干预。[⑥]但各国现有主流政党由于政策日益趋同,无力提出替代方案回应上述问题,民主制度面临着代表性危机。而此时,富有个人魅力和独特风格的民粹主义领导人,绕过传统政党等中介直接动员民众。这一现象构成了本文所说的民粹主义政治。

今天我们能观察到两种民粹主义政治:左翼的和右翼的。在西方语境下,这是两种对称性的极端主义,分别与共产主义和法西斯主义相关联。[⑦]左翼民粹主义的原型和典型案例在拉丁美洲,近年来也在东南亚的泰国(他信),[⑧]南欧的希腊(激进左翼联盟)、西班牙(“我们能”),甚至美国(桑德斯)出现,其特征为“以福利换选票”。以拉美为例,左翼民粹主义通常具有特定经济政策,例如巨额财政赤字,扩张性货币政策,提高工资,重新分配。而私营经济和跨国企业受到冲击,国际货币基金组织和欧盟等新自由主义国际机制遭到抵制。相对右翼,左翼民粹主义并不强调民族国家的纯粹性,移民问题一般不在其议程之中。

贝卢斯科尼和特朗普所在的右翼民粹主义主要出现在西欧和美国。它们针对“他者”,具有较强的民族主义倾向,表现为文化保守(基督教、反移民)和经济保守(贸易保护、夺回经济自主权)。其中移民问题既是身份政治问题,也是关乎就业的经济问题。相比左翼,右翼民粹主义传统上并不主张“政府干预分配激励”。但目前欧洲的右翼民粹主义者也越来越强调福利国家再分配,这一点与美国不同。现在,右翼民粹主义试图“去极端化”以与法西斯主义划清界线,不强调专制集权或针对邻国的民族主义,而是融入现有民主政治体制。它们的议程通常是防御性的,在对外政策上表现为“不干涉主义”。

左翼和右翼民粹主义的表现有所不同,但还是有三点相似之处。第一,左右民粹主义都质疑全球化和区域一体化。全球化挑战了传统福利国家的排他性,而当代民粹主义要重新强化国家的边界,反对国际组织和国际机制的干预。第二,反对精英。他们认为少数精英是能够从全球化中获益的群体。“无祖国”的精英秉持新自由主义大力推动全球化,而人民被全球化伤害,被精英愚弄。因此民粹主义塑造出“我们人民”,对阵“腐败精英”的二分话语。在西方,受益于外来劳工输入的精英鼓吹多元文化主义,破坏本土的传统价值,因此右翼民粹主义还要针对“危险陌生人”。第三,反对建制(establishment)。目前公众感到难以通过僵化的政党政治渠道参与政治,民粹主义者则在政府难以处理的问题上发难,如移民、全球化、高债务和紧缩。他们即使无法上台执政,其观点也能在一定程度上影响主流政客。

民粹主义是民主本身投下的一道阴影(Populism is a shadow cast bydemocracy itself)。[⑨]西方主流舆论将民粹主义政客和政党视作对民主制度的威胁。但也有学者将民粹主义看作一种对民主的“修正”,甚至是“真正民主的复苏”。例如,民粹主义要求人民拥有更直接的权力。民粹主义者在批判当前政治体制时援引善治,反腐败和符合公益等合法性规范,有时也关注那些非法或有问题的政治行为,比如寡头政治的发展和精英的自我隔离。[⑩]西方政党政治起源于阶层分化所带来的社会分歧,而当代主流全民党已弱化了这种分歧,例如中左政党不再强调代表劳工阶层。民粹主义则是利用了新的分歧线——全球化(去边界)的支持者和反对者。因此,对外政策对于欧美右翼民粹主义领导人来说具有特殊重要性,这正是本文的主要研究目标。

二.作为最高决策者:“民粹—大亨”型领导人的个人特质

越来越多的研究者意识到人是国际关系的起点与核心,而且并非是单一的效用最大化者。个体变量的巨大差异性和影响力应该被纳入国际关系认识论的基础。[11]相较于宏观的国际关系研究,外交决策分析(FPA)更加强调行为体取向(agent-oriented),特别是对具体行为者(actor-specific)的研究。以罗伯特·杰维斯为代表的心理分析学派,将决策者的心理、动机和情感因素纳入到分析框架中。目前这一类外交政策分析又被称为认知心理模式,[12]关注决策者或决策小团体的个性、认知、信仰和小团体意识对外交政策的影响。[13]例如,领导人的政治信仰系统能提供如何有效实现目标的战略和战术认识,关于自我和他者的意向也会影响决策过程。一些学者还重视领导人的人格特征对决策的影响,并建立起相关分析框架。包括詹姆斯·巴伯对美国总统性格的分类,[14]玛格丽特·赫尔曼关于决策者性格特点与对外政策行为的分析。[15]其中赫尔曼的分析框架较为成熟,已被运用到包括中国领导人在内的外交政策分析中。[16]而民粹主义领导人往往以鲜明突出的个性和政治风格著称,容易成为个人层次上的关键变量。

在决策者的个性之上,个人层次的分析还包括决策者的角色这一因素,反映的是个人与政治体系的相互作用。角色被定义为一个人应尽的义务,例如法律地位、宪法和职业要求。当决策者被期望遵从他所在组织机构的需求时,个人风格会受到角色的制约,但同时也能对角色给予领悟和解释。[17]因此,本文在分析贝卢斯科尼和特朗普的政治风格时,不仅涉及其个性心理特征,也会考虑其国家领导人和政党领袖的角色。例如,国家领导人的角色需要贝卢斯科尼和特朗普与官僚机构配合,而克制其个性和信仰。个性会在多大程度上受到角色的制约取决于一系列条件,例如所在组织的制度化程度,职位存在的时间,上级的数量,以及领导人的感召魅力。[18]

特朗普和贝卢斯科尼在角色和个性上具有强烈的相似性。在角色上,两人都处在制度化较高的组织中,其国家领导人的职位也存在了较长时间,同时还面对复杂的国内机构,强力的反对党,以及司法部门的制衡。2016年当选美国总统的特朗普与初次当选意大利总理的贝卢斯科尼一样,被认为是政治局外人,缺乏执政经验,尤其是对外政策知识。但两人作为政府的最高首脑,是能够压制不同意见并进行独立决策的支配地位领导人(predominant leader)。[19]个性方面,两人都是以商界成功经历和个人魅力著称的“民粹—大亨”型领导人。其中,个人经历和政治风格是贝卢斯科尼和特朗普能进入政坛的原因,也将影响其执政期间的基本偏好。而外交参与控制欲和对决策环境的敏感度高低,将决定领导人的个性将在多大程度上影响外交决策。这四点相对独立,同时也互相影响。

(一)“商而优则仕”的个人经历

贝卢斯科尼与特朗普在初入政坛时就拥有较高影响力,这得益于他们此前商业成功所带来的巨大魅力。这接近于马克斯·韦伯所说的超凡魅力权威,统治者似乎拥有过人天分和非凡品质,至少受到追随者们的承认。[20]贝卢斯科尼和特朗普都经历了商界的考验,创造出白手起家的“奇迹”。两人都通过房地产发迹,之后进军媒体和娱乐行业成为全国名人。贝卢斯科尼是意大利最大的私人电视台的老板,拥有AC米兰足球俱乐部长达三十年。而特朗普创立了“特朗普”这一品牌,还是电视真人秀《名人学徒》的主持人。描写两人成功经历的传记均成为影响颇广的畅销书。[21]但两人商界经历其实并非一帆风顺。贝卢斯科尼面临过经营困难,所拥有的菲宁韦斯特集团(Fininvest)在90年代初负债累累;特朗普旗下也曾有多家公司破产。有趣的是,贝卢斯科尼被看作是“美国梦”的意大利翻版,上台后也被称为“美国式”的政客。[22]

贝卢斯科尼和特朗普作为商业大亨的经历和财富是其吸引民众的重要资本,这是“民粹—大亨”型政客与一般民粹主义政客的重要区别。两人都许诺自己作为“诚实而有能力的企业主和实业家”知道如何解决本国的问题,暗示或明示选民也可以选择成为像他们一样成功的人。相比之下,先后领导法国国民阵线的勒庞父女(Jean-Marie & Marine Le Pen)仍然是职业政客甚至是世代从政,并非政治局外人。成立于1972年的国民阵线党纪严格,组织化程度高,其吸引部分选民的主要是其政治理念,而非领导人财富和成功带来的超凡魅力人格。实际上,“民粹—大亨”型政客在缺乏深厚政党政治基础的东欧更加常见。例如波兰的斯坦尼斯拉夫·蒂明斯基(StanisławTymiński),立陶宛的维克多·乌斯帕斯基赫(Victor Uspaskich),捷克的安德烈·巴比斯(Andrej Babis),斯洛文尼亚的佐兰·扬科维奇(Zoran Janković),乌克兰的彼得·波罗申科(Petro Poroshenko)都是“商而优则仕”的政治局外人,宣称将以企业式方法管理传统政党治理不利的国家。在特朗普之前,IT大亨罗斯·佩罗(Ross Perot)也曾在1992年以独立身份竞选美国总统,并获得近20%的选票。与政府和政党相比,企业与民众的接触更加直接,这可能也是商人背景的政客倾向于民粹主义的主要原因。

1994年的贝卢斯科尼和2016年的特朗普首次赢得选举的过程也十分相似,都是从不被看好到舆论焦点,最后以政治新人和改革者的形象得到至少半数民众的支持。在政治影响上,贝卢斯科尼在1994到2011年间先后三次出任意大利总理,任期合计长达九年,是意大利战后执政时间最长的总理。他在1994年组建的 “意大利力量党”至今仍是意大利的主要政党。2017年初就职的特朗普同样展示了权威,上台伊始便废除奥巴马医改,退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和《巴黎协定》,其影响的持续性仍有待观察。

(二)民粹主义的风格和策略

贝卢斯科尼和特朗普都成功地将自己塑造为民粹主义者。针对领导人这一研究对象,这里使用的“民粹主义”概念是一种政治策略和政治风格,而非特定政策或意识形态。民粹主义策略是指人格化的领导人的权力基础建立在大规模的直接无中介的民众支持上。[23]而民粹主义风格则是在当代政治高度媒介化的环境中聚焦于领导人的表演维度(performativedimension),是“用于构建政治关系的各种表演手法”。[24]贝卢斯科尼和特朗普在其竞选和执政期间,都表现出显著的民粹主义策略和风格。两人都绕过传统政党而直接诉诸“人民”,强调危机、分裂和威胁,并故意通过无礼行为冲击“建制”政治。值得注意的是,贝卢斯科尼和特朗普都曾长期从事电视娱乐业,深谙表演之道。

在西方民主国家,随着民众对传统身份(宗教、阶级、区域、意识形态)的认同下降,政党政治结构正在弱化,领导人个性的影响力上升。因此民粹主义领导人在策略上将其个人与民众直接联系。如贝卢斯科尼创建的意大利力量党就不同于过去的大众政党,它没有代表大会、地方组织甚至是政党纲领,完全为他个人的竞选服务,突出其个人魅力。[25]有学者称其为“商业企业式政党”。[26]与西欧政党相比,美国两大主要政党本身就更接近于竞选型政党。特朗普并不属于美国共和党的建制派,其政党倾向过去曾多次改变。共和党内在是否支持特朗普的问题上产生分裂,后者主要依靠个人资源进行竞选,直接面向共和党基层民众。

民粹主义往往流行于国家面临困顿,社会两极分化,而精英政治对此回应无力之时。贝卢斯科尼和特朗普进入政坛时该国正面临政治危机和经济问题,两人都宣称弃商从政的原因是“为国效力”。贝卢斯科尼上台前意大利刚经历“净手运动”政治危机,旧的政党体系和第一共和国垮台。[27]贝卢斯科尼在竞选中表现得像意大利的铁腕人物,利用掌握的媒体将自己包装为改革先锋和唯一救星。[28]他强调自己作为政坛局外人,有能力收拾残局并重拾意大利失去的国际地位。特朗普竞选总统时,美国(如“铁锈地带”)也面临严峻的经济问题,而过去八年民主党政府对此办法不多,反而是曝出了希拉里邮件门等政治丑闻。因此,同样作为政治局外人的特朗普也打出了“让美国再次伟大”的口号。

在政治风格上,民粹主义领导人依赖于与民众的直接接触,倾向以简单直接的方式进行沟通。贝卢斯科尼和特朗普在公共舆论中秉持批判精英,反对建制的政治观点,迎合了大量厌倦了精英政治的选民。两人都性格外向,在公众舆论中使用贴近平民的通俗口语,同时以富有煽动性,不讲政治正确著称。例如两人都热衷展现男子气概并物化女性,同时对政敌进行直接的人身攻击。但这符合民众眼中“亿万富翁”的形象,在某种程度上使他们拉近了与广大下层选民的距离,同时拉开了与既有政治结构的距离。本国的建制派政客和媒体都攻击两人的不当言论,对政策(尤其是外交政策)的无知,以及极右的政治主张。这反倒使两人一直成为舆论的焦点,持续地影响民众。

基于务实的商业经验和吸引更多民众的需要,“民粹—大亨”政客有意淡化意识形态,但往往与现存意识形态阵营存在关联。贝卢斯科尼领导的意大利力量党和特朗普所在的共和党在本国的政治光谱中都属于右派,贝卢斯科尼政党联盟中的北方联盟(Lega Nord)和民族联盟(Alleanza Nationale)甚至属于极右。因此两人均属右翼民粹主义,强调本国优先,表现出排外主义和文化保守主义倾向。贝卢斯科尼曾声称伊斯兰文明比西方要低下落后,特朗普也表现出对穆斯林移民的排斥。此外,特朗普崛起于全球性的金融危机之后,与贝卢斯科尼相比带有更强烈的孤立主义和反全球化色彩。两人及其政治主张的崛起有其国内民意土壤。根据益普索(Ipsos-MORI)2014年的一项问卷调查,意大利和美国在14个发达工业国中,民众无知程度分别排第一和第二位,[29]因此更易受到民粹主义政客的鼓动。同时,两人在国内也遭到拥有较高学历和收入的群体的强烈反对。

(三)参与控制欲强但经验缺乏,强调小集团的忠诚团结

民粹主义领导人往往处在权力的中心,一批忠诚者形成了最里层的领导圈。[30]在外交决策团队中,贝卢斯科尼和目前的特朗普表现出较强的控制和参与欲望。这一类控制欲较强的领导人被认为能够平息决策团队的内部冲突,而且其挑选的决策团队成员需要对领导人本人保持忠诚。[31]从贝卢斯科尼过去的内阁,和目前特朗普的对外政策核心圈子来看,两人都强调内部的忠诚和团结。那些在政策观点上与领导者和团队其它成员差异明显的人,如意大利前外交部长鲁杰罗,或是在信任问题上被领导者质疑的人,如美国前国家安全事务助理弗林,则有可能被迫退出。在大量启用缺乏政治经验的商人这一点上,特朗普与贝卢斯科尼的做法也是如出一辙。

贝卢斯科尼在第一次当选总理时就强调个人的领导权威,主张实现美国式的总统制。其首任内阁成员都来自右翼党派(包括五位极右派),大多是无公职经历的商人,但给选民以耳目一新之感。贝卢斯科尼的核心对外决策圈子通常由其本党的心腹和其他中右政党的盟友组成。他在九年任期中任命过四任外交部长,其中马尔蒂诺(Antonio Martino)和弗拉蒂尼(Franco Frattini)都来自意大利力量党,菲尼(Gianfranco Fini)当时也是贝卢斯科尼的重要右翼政党盟友。只有曾任WTO首任总干事的鲁杰罗(Renato Ruggiero)是无党派的职业外交官,但因为贝卢斯科尼和其他右翼内阁成员质疑欧盟与欧元而辞职。[32]三任国防部长中,普雷维蒂(Cesare Previti)和曾任外交部长的马尔蒂诺都来自意大利力量党,前者还是贝卢斯科尼的亲密生意伙伴,拉鲁萨((Ignazio La Russa)则是当时重要的中右政党盟友。

特朗普改组后的国家安全委员会部长级委员会构成了他的核心对外决策圈。目前国家安全委员会由特朗普的核心顾问、缺乏政治经验的商人以及退伍军人组成。国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)是成功的商人,没有任何公职经验。国防部长马蒂斯(JamesMattis)则是退休将领。前任国家安全事务助理弗林(Michael Flynn)在与俄罗斯驻美大使的接触问题上,因诚信问题和误导他人而失去特朗普的信任。[33]在其辞职后,特朗普任命陆军中将麦克马斯特(Herbert Raymond McMaster)作为继任者。特朗普还将他的核心顾问白宫首席战略专家班农(Steve Bannon)纳入国家安全委员会部长级委员会。[34]国家安全委员会成员与特朗普意识形态接近,容易在外交政策上保持一致。军人在其中占有了相当大的比重,这与特朗普强调团队的忠诚团结有一定联系。特朗普尤其强调忠诚,根据前FBI局长科米(James Comey)的证词,特朗普曾要求科米向他效忠。[35]特朗普对女儿伊万卡(Ivanka Trump)和女婿库什纳(JaredKushner)的倚重也体现出对忠诚的看重。[36]

同时,领导人对外交决策的参与和控制程度还取决于其外交知识和经验。外交经验知识的缺乏可能会使得领导人容易受到多种因素的影响,其外交观点也容易改变。因此有学者认为控制与参与性强但外交知识不足的决策者往往面对各种观点犹豫不决,导致决策小团体经常发生争论,很久才能做出决策,但是为了实现自己的权威,会在最后表现出自己的控制权,如吉米·卡特的对华建交决策。[37]但赫尔曼也指出,缺乏外交知识的领导人在外交决策中更可能表现出处理日常问题的个性风格。而“民粹—大亨”型领导人的个性风格主要体现为对决策环境的低敏感度。

(四)对决策环境的低敏感度

根据赫尔曼的分类,领导人对环境的敏感程度包括对信息的开放程度,与环境的关系等。敏感度较高的领导人更看重他人的意见和具体情境下的线索(Contextual cues)。而领导人的敏感度越低,他或她的个性因素,如政治信仰和领导风格将在决策中起到更大的作用。从贝卢斯科尼和特朗普的经历来看,两人都属于对信息的开放程度较低的领导人,对自我能力高度自信,倾向于我行我素和去说服他人,而不善于寻求和倾听他人的建议。或者说,官僚体制为其提供的建议较少被考虑,而更多依靠自己的私人顾问提供符合自己喜好的意见,后者实际上在为自己的观点寻找合理性。因此,他们在决策小团体内推动议程和塑造政策动机时,更有可能采取强有力的行动,明确地去定义政策目标和手段。

例如,贝卢斯科尼并不接受经验丰富的外交部长鲁杰罗在欧盟问题上的意见,而是在后者辞职后自己兼任外交部长近一年。在此期间,贝卢斯科尼深刻影响了意大利外交政策的决策过程和方向。他热衷通过媒体宣扬其外交成果,以提高其在国内的民意支持。[38]特朗普在其商人时期就对自己的判断十分自信而时常忽略幕僚的意见,并且自我标榜这种低敏感度做法。[39]特朗普在执政后同样表现出这一特点。在颁布引起争议的“禁穆令”后,时任代理司法部部长萨利·耶茨(Sally Yates)公开表达了反对。作为回应,特朗普直接解除了她与美国移民及海关执法局的代理局长丹尼尔·拉格斯代尔(Daniel Ragsdale)的职务。在前FBI局长科米拒绝停止对特朗普的调查后,特朗普同样将他解职。[40]

两人不仅是对政府内部意见的敏感度较低,他们的决策时也不易受国内大环境如舆论的左右。尽管民意对民粹主义领导人非常重要,但是他们所寻求的是聚集与他们政治立场相仿的民众,为此不惜与对立舆论决裂。贝卢斯科尼和特朗普长期遭受新闻媒体的批评,具备丰富的应对舆论压力的经验。两人都善于营造受害者印象,声称遭到了所谓“主流媒体”的攻击,并直接予以还击。贝卢斯科尼及其合伙人解雇或起诉过数十位批评其政策的记者。而特朗普与美国媒体的关系紧张,在竞选中抨击新闻界已成为制造“假新闻”的特殊利益集团,也曾起诉攻击他的记者。实际上,两国缺乏中立性的媒体也难以进行有效的监督和约束。贝卢斯科尼从70年代起就垄断了意大利的私人电视台,在执政期间还影响了国家电视台,使该国的新闻自由度在西方国家位于末流。[41]而美国在80年代放弃了对电视报道公正性的规制(Fairness Doctrine)。因此众多媒体成为部分政党和政客的工具,其新闻报道在很大程度上失去了客观中立性。

贝卢斯科尼和特朗普尽管都对决策环境的敏感度不高,但他们也存在不同之处。依据赫尔曼的划分,贝卢斯科尼在动机上更倾向于关系导向。贝卢斯科尼在任职总理期间,大量向其支持者提供庇护,培养个人关系网,以推动其商业利益。此外,并无真正的长期政策目标。在解释意大利在伊拉克战争、利比亚战争时的立场时,贝卢斯科尼坦承主要取决与美国、利比亚的关系,而非像其它欧洲领导人一样诉诸安全、人权等理由。而特朗普作为年逾七旬的亿万富翁参选总统,很难说是追求个人物质利益,可能更加具有政治事业上的问题导向。他在对外政策上有着强烈的目标和议程,例如第一次国情咨文中提出的反移民、贸易保护、增加军费支出和加强与以色列的联系等。特朗普很可能力争将其付诸实践。

三. 贝卢斯科尼与特朗普外交政策的共同特点

“民粹—大亨”型领导人对外交政策的个人影响不应被忽视。相比在国内政治中受到三权分立的严重制约,领导人作为政府首脑在本国外交决策中拥有更大的权力,更有可能体现出个人偏好。例如某一时期的美国外交政策就常被冠以总统姓氏的“主义”(Doctrine),甚至在特朗普当选前就有了“特朗普主义”(以实力求和平)的说法。[42]因此,通过分析贝卢斯科尼过去对意大利外交政策中的塑造,来对特朗普未来四年或八年任期的对外政策倾向进行预判,具有一定的合理性和必要性。这一部分总结出贝卢斯科尼和特朗普三种共同的外交政策倾向,以及国内政治结构对他们决策者角色的不同影响。

(一)奉行本国优先,回避国际义务

不利的国际环境是“民粹—大亨”型政客能够上台的原因之一。由于中国等部分发展中国家崛起,国际政治与经济格局开始重组,一些西方老牌国家经济增长乏力,相对实力下降。右翼民粹主义政客强调本国在国际舞台上“被占了便宜”,得到大量经济受损民众的共鸣。欧美发达国家基于国际义务所接收的难民移民,也被部分民众视为对本国文化认同的外来威胁。因此民粹主义政客在上台之后,对外政策成为其进一步讨好平民,维持自身国内政治合法性的重要手段。

贝卢斯科尼时期的外交政策强调国家利益,被认为具有一定民族主义的意味。在短暂的第一任期中,贝卢斯科尼政府竟向内战中的前南斯拉夫提出领土要求,并以威胁不承认新独立的斯洛文尼亚作为交易筹码。贝卢斯科尼在其第二任期就职演讲时提出,意大利有决定其外交政策方向的“绝对自主性”。[43]在这一点上,中右的贝卢斯科尼政府与冷战后强调多边主义的意大利中左政府形成了鲜明对比。[44]例如,贝卢斯科尼不关心气候变化问题,对小布什拒签《京都议定书》表示赞同。在欧盟共同研制军用运输机空客A400M的问题上,贝卢斯科尼强调自己“作为商人”清楚利益所在,而选择不参与。[45]

特朗普在其竞选期间的外交政策讲话中,同样强调“美国第一”。[46]为了减少美国对盟国的军事义务,竞选期间他质疑北约存在的合理性,称其“过时”。[47]在就任总统后特朗普虽然承诺支持北约,但在5月底的北约峰会上公开批评多数北约成员国未能履行国防支出义务。对于奥巴马政府达成的伊朗核问题协议,特朗普认为这不符合美国利益。特朗普同样对气候变化问题不感兴趣,一直质疑《巴黎协定》,并在6月宣布美国退出这一多边行动。相反,他积极支持美国企业使用化石能源以提高竞争力,刺激经济和就业。特朗普的环境政策团队以及国务卿蒂勒森大都具有石油行业背景,在气候变化问题上的立场与他相似。[48]

(二)疏远欧盟,亲近俄罗斯

贝卢斯科尼执政时被认为是“欧洲大家庭中一个令人尴尬的亲戚”,不受欧盟成员国尤其是德法领导人的欢迎。他首次当选总理时就引起当时法国总统密特朗和德国总统赫尔佐克的警告,担心右翼民粹主义者也会在其他欧洲国家上台。针锋相对,作为传统亲欧国家的意大利在贝卢斯科尼时代也相对疏远欧盟,在“欧洲主义”与“大西洋主义”之间明显倾向于后者。最明显的例子莫过于在伊拉克战争中完全跟随美国,而与德国、法国等欧盟主要成员国意见相左。此外,贝卢斯科尼在与欧洲国家打交道时不重视欧盟这一多边渠道,倾向于与英国、西班牙、中东欧国家深化双边关系。

特朗普当选美国总统同样在欧洲引起哗然。尽管默克尔、奥朗德、图斯克和容克等领导人对特朗普表示了礼节性的祝贺,但欧洲各国舆论仍对特朗普上台表示震惊和不安,视其为不稳定因素。而特朗普从竞选期间就开始发表对欧盟的不利言论,例如支持英国脱离欧盟,表示欧元区正被德国操纵,而欧洲盟国在安全问题上搭美国便车。尽管在当选总统后特朗普对欧盟和德国的批评调子有所收敛,但实质分歧仍然难以弥合。这从特朗普在2017年3月的记者会上拒绝与默克尔握手可见一斑。

贝卢斯科尼和特朗普与欧盟较为疏远与其民粹主义政客角色有关。欧盟及其主要成员国领导人大多是主流的中间偏左政客,与民粹主义右翼属于政敌关系。贝卢斯科尼和其核心内阁成员在经济上倾向自由放任主义,将欧盟视为强调政府管制的技术官僚实体,在政治上强调民族国家中心,反对欧盟的任何联邦色彩,在文化上倾向保守主义,并不认同欧盟文化多元和对移民开放政策。欧洲的民粹主义政党和政客会主动挑起民众对民族情绪和对欧盟的不满,以获得国内政治中相对于支持欧盟的主流政党的优势。[49]特朗普除了在民粹主义策略和保守右翼立场上和贝卢斯科尼一样不受“老欧洲”待见,他疏远欧盟还与美国国内的孤立主义情绪上升有关。欧盟在政治上的多边主义,经济上的一体化包括与美国的跨大西洋协议投资与贸易伙伴协议(TTIP),军事上的共同安全与防务政策,都与特朗普“本国第一”外交理念上存在明显分歧。

相比于欧盟,贝卢斯科尼和特朗普都表现出与普京治下的俄国的接近。普京同样是强有力的领导人,统一俄罗斯党也是其个人化政党。贝卢斯科尼曾邀请俄罗斯加入欧盟,让欧盟成为一个范围更大的经济联盟,以更加平等地与美国对话。在意大利2003年意大利担任欧盟轮值主席国期间,贝卢斯科尼作为部长理事会轮值主席公开为普京的车臣政策辩护,而与欧盟对车臣问题的批评立场相左。特朗普在竞选期间也向俄罗斯表达了好感,认为美俄两国应该且能够在反恐和贸易上开展合作。他提名的国务卿蒂勒森也具有“亲俄”背景。2014年乌克兰危机以来奥巴马政府联合欧盟集体制裁和遏制俄罗斯的做法,可能会在特朗普任期内出现变化。但近期随着俄罗斯干预美国大选,特朗普“通俄门”等事件的发酵,特朗普政府目前仍无法公开接近俄罗斯。

(三)私人外交,口无遮拦

“个人化”的外交政策表现在两方面:一是通过与部分国家领导人的私人友谊强化两国的双边关系,二是在公开场合口无遮拦的发言造成了一定的负面外交影响。贝卢斯科尼称布莱尔为“我的朋友”,邀请普京及其家人到自己的别墅度假,与同样具有商业背景的小布什关系密切。他与沙龙十分熟悉,在巴以问题上更加倾向以色列,并邀请其加入欧盟。他与卡扎菲也保持着朋友关系,在2011年利比亚内战时试图保持中立。贝卢斯科尼对个人社交和形象管理的利用不仅限于双边外交场合,他也试图借助与大国领导人的私人友谊扮演国际斡旋者的角色,如2002年5月促成在意大利举行北约-俄罗斯峰会,成立了北约-俄罗斯理事会。

贝卢斯科尼的口无遮拦也损害了意大利的国际形象,不利于本国开展双边和多边合作。2003年7月,贝卢斯科尼与后来成为欧洲议会议长马丁·舒尔茨在欧洲议会争吵,把对方称作纳粹分子。同年9月,贝卢斯科尼又为墨索里尼辩护,说他并非是萨达姆一样的刽子手。在2006年输掉的那场竞选期间,贝卢斯科尼为了攻击国内有共产主义渊源的左派政党,炮制出“中国曾烹煮婴儿制造肥料”的谎言,遭到中国外交部发言人的回击。[50]类似的口无遮拦多次引发意大利与他国的外交纠纷,最后不得不以道歉收尾。[51]

特朗普在当选总统之后,也表现出不遵从规范而口无遮拦的特点。他打破惯例与蔡英文通话,随后声称美台之间的军售有合理性。这遭到了中国外长王毅的批评。此前特朗普也多次在社交媒体上批评中国“操纵汇率”和“设置贸易壁垒”。3月4日特朗普在通过私人社交媒体宣布自己被窃听,并指责英国情报部门参与此事,但众议院情报委员会的调查显示没有任何证据表明特朗普被窃听。[52]在处理双边关系时特朗普我行我素,在与澳大利亚总理特恩布尔通话时提前挂电话,与德国总理默克尔会务时拒绝与其握手。但在会见英国首相特蕾莎·梅和日本首相安倍晋三时,特朗普又与两人紧紧牵手,表现出亲密的私人关系。这些个人行为给美国外交的未来增添了不确定性。

(四)区别:国内政治环境施加的不同影响

领导人人格类型和政治风格作为自变量是相对静止的,要解释同一领导人执政时期对外政策的变化还需要控制国际体系和国内政治因素。与美国相比,意大利作为一个中等国家,其外交政策更有可能受到国际环境的影响。例如贝卢斯科尼2011年在利比亚危机之初曾试图采取中立立场,但在西方盟国的压力下最终同意加入反卡扎菲阵营。相对于国际体系,国内政治更可能在领导人任期内发生重大变化。其中,执政时间长短和政府首脑权力大小,是两个显著的国内政治变量。在政治制衡比较弱的拉丁美洲,具有民粹主义倾向的总统能够不通过讨论及议会立法程序而推行各种政策。而在西方,国内政治和法律有更强的制约能力。

在政府首脑的执政时间上,采取议会制的意大利要明显短于采取总统制的美国。意大利由于是多党联合执政,政党联盟内部的分歧可能导致政府垮台,总理的任期较短而无法保持外交政策的持续性。例如,贝卢斯科尼的第一个总理任期仅持续了七个月,就遭到弹劾而被迫辞职。此外,“净手运动”以来意大利司法部门频繁地起诉政府官员乃至国家领导人,这加剧了政局的不稳定。相比之下,美国总统的任期更加稳固,历史上仅出现过三次弹劾总统的情况,尼克松则是唯一辞职的总统。尽管如此,贝卢斯科尼仍是“民粹—大亨”型领导人的前车之鉴,其商业帝国既是其上台所凭借的法宝,在执政后又容易成为其公私不分的把柄。如果特朗普在执政后未能切割与其巨大产业的联系,他仍面临因利益冲突(conflict of interests)被指控和弹劾的风险。

就政府首脑权力来看,即便当前的美国总统在外交决策中占据主导地位,但并非是二战和冷战高潮时那样的“帝王总统”。总统在危机时期能够通过动员民众和国会获得更大的权力,在正常时期则会受到国会限制。相比美国总统,意大利总理在对外决策上受到制约更多,包括执政联盟内的不同政党,拥有同等立法权力的上院和下院,作为国家元首的意大利总统,以及超国家组织欧盟。贝卢斯科尼最后一次辞职就与本国总统与欧盟的压力有关。可见,两国政治体制所赋予领导人的角色将制约他们的个人风格。相比美国总统,贝卢斯科尼和其它议会制国家领导人在外交决策时会受到更大的限制。

四. 结论

“民粹—大亨”型领导人的特质体现在本国的对外政策上。作为民粹主义政客,贝卢斯科尼和特朗普迎合了部分选民质疑全球化区域化的心理。两人在对外政策上都强调本国第一,不愿承担国际义务,公开质疑甚至破坏已有的国际机制和相关规范——这可以看作是在国际层面上的反建制。作为商业大亨的成功经验,促使贝卢斯科尼和特朗普将商业管理的思路带到政治生涯中,认为国家能够也必须像公司一样治理。商人背景的领导人更有可能采取一种管理主义(managerism)的政治风格,政策制定过程应当按照企业管理决策和实施的模式。领导人只需要把事情做好,即能够以有效的方式执行其想法和解决方案。[53]而他们富有商业精神的外交团队在对外政策上也更具交易倾向,倾向于直白的利益交换和讨价还价,而很少基于共同原则和观念采取特定立场和行动。

“民粹—大亨”型领导人的外交政策,因其雷厉风行的管理主义风格,有可能在初期取得一些突破,例如在议程设定方面。但他们所开出的政策处方,时常建立在单方面的愿望思维(wishful thinking)基础之上,甚至表现为政治幻想(fantapolitca, politicalfantasy)。如果缺乏与国内外利益相关者的磋商和妥协,其对外政策执行的长期成效值得怀疑。在国内,尽管民粹主义领导人试图谋求最大范围地吸引普通民众,但民粹主义本身是来自于社会的分裂。这使得他们所宣称的本国第一的外交政策,也只能得到部分民众的支持,即使在其支持者中,就具体外交政策还可能进一步产生分歧。在国际层面,民粹主义领导人一味强调本国利益,质疑多边合作机制,会造成本国与他国(包括盟国)之间的龃龉。这无疑加大了国际合作的风险与成本。

“民粹—大亨”型领导人的上述特点也将为理解未来几年的中美关系提供一定启示。一方面,特朗普上台给中美关系带来的不确定性和风险已经被广泛预警。例如可能在经济上与中国加强竞争,[54]在外交上蓄意挑战中国底线。[55]但另一方面,特朗普的个人特质和政治角色也可能会对中美关系产生积极影响。如基辛格所言,利用个人关系推动政治目标的实现是中国外交的一个重要传统。[56]特朗普表现出的个人主义倾向或许正是中国领导人擅长处理的。而特朗普淡化意识形态的实用主义使得他愿意以双边谈判和协定的方式达到目的。另外,特朗普对决策环境的低敏感度和美国总统在外交领域的集中权力都使他能够在一定程度上规避复杂的国内政治问题,而可能与中方达成有价值的协议。

从个人层次研究对外政策必然会注意到个人与国际体系和本国政治间的互动和张力。这在民粹主义大亨身上体现的尤为明显。尽管我们强调这一类领导人的特殊个性,但无论是贝卢斯科尼的“民族主义”和“疑欧”外交政策,[57]还是特朗普“以实力求和平”的“孤立”外交政策,[58]都分别在意大利和美国外交史上出现过,甚至是作为一种传统存在。从长时段看,贝卢斯科尼和特朗普在外交政策上算不上破旧立新,他们带来的变化更多是风格和倾向上的。

包括当代民粹主义政党和运动,往往在本国政治文化和思想史上占有一席之地,并非横空出世。当国际与国内结构再次出现危机时,这些传统因素便可能再次通过某一类型的领导人重现。除了全球化带来的国家治理挑战,在弗兰西斯·福山看来,意大利和美国都面临着政治衰败,其根源至少可追溯到19世纪的庇护主义(clientelism)。[59]主要表现为党派政治两极化,互相否决盛行,利益集团盘根错节,导致政府质量下降,难以为多数民众谋求福祉,反过来民众更加不信任政府。民粹主义者的对外政策强调本国与全球化、区域一体化之间的张力,或能在一定程度上转移矛盾,但并不能在根本上解决内部的政治衰败问题。

本期编辑:吉先生

本文来源:《外交评论》2017年04期 ,编辑时对注释进行了删减。

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